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[날선토크]“JDC 과도한 권한...지속 가능한 개발 고민해야’”
제주CBS '시사매거진 제주'...2018년 제주사회전망 키워드②
제주CBS 류도성 아나운서

■ 방송 : CBS 라디오 <시사매거진 제주> FM 제주시 93.3MHz, 서귀포 90.9MHz (17:05~18:00)
■ 진행자 : 류도성 아나운서
■ 대담자 : 시사평론가 김동현 박사, 실용보수주의자 김용철 회계사



◇ 류도성> 오늘은 최근 이슈를 짚어봐야겠는데요. 최근 법원에서 아주 중요한 판결이 나왔습니다. 예래휴양형주거단지 조성사업과 관련해서 법원이 ‘JDC는 강제 수용한 토지를 반환해야 된다’고 판결을 내리면서 제주지역의 대규모 투자 개발 사업이 새 국면을 맞았습니다. 우선 박사님께 발언권을 드릴까요? 비록 1심 판결이긴 합니다만 이번 법원의 판결, 어떤 의미가 좀 있을까요?

◆ 김동현> 일단은 사필귀정이라고 해야 되나요? 굉장히 먼 길을 돌아오긴 했지만 우리가 예상했던 대로 판결이 났다고 볼 수밖에 없구요. 결국 이 결과를 초래하게 된 결정적 이유는 JDC의 무리한 개발사업과 관련해서 각종 유원지 개발 등이 현행법과 법의 규정돼있는 사항을 무시한 채 개발 사업을 강행한 JDC에게 일차적인 책임이 있다는 생각이 들구요.

결국 그렇기 때문에 2017년에 인허가절차과정 자체가 무효라고 하는 판결이 났지 않습니까? 그래서 그 이전에 소유권을 이전한 관련사항에 대해서도 1심이긴 하지만 이번에 무효가 됐거든요.

결국은 지금 이 법원의 판결, 2017년 대법원의 판결과 이번 법원의 판결은 그동안에 JDC를 중심으로 한 제주개발사업의 방향에 대해서 우리 지역 사회가 다시 한 번 고민을 해봐야 되지 않나 하는 시사점을 주는 판결이다 이렇게 볼 수 있겠죠.


◇ 류도성> 회계사님은 어떻게 생각하십니까?

◆ 김용철> 제가 이 문제를 보니까 한 20년 전부터 스토리가 있는 것 같아요. 돌아보면 그때 당시에 제주도가 개발을 해야 한다는 개발지상주의에 몰두해서 인허가라든가 그리고 국제자유도시 조성을 위해서 7대 선도프로젝트가 나오게 되고 이렇게 되면서 땅을 파헤치는 개발만이 제주도가 앞으로 살 길이라고 전념을 하다보니까 절차와 상관없이 대규모 개발이 이루어진 부분이 있는데요.

앞으로가 더 문제인 것 같아요. 버자야에서 3,500억의 손해배상소송이 들어왔고 만약에 JDC가 소송에서 진다면 JDC는 제주도에게 아마 구상권을 청구할지도 몰라요. 더 중요한 문제는 원희룡 도지사가 2017년 5월인가요? 제주특별법을 개정하고 그 다음에 도시계획조례를 개정했습니다. 개정을 한 이유가 버자야의 소송 3,500억에 대응하기위해 개정을 했는데 소급 적용이 안 되는 부분을 보면 그건 의미가 없는 것 같구요.

문제는 그 유원지 특례법을 만들고 도시계획조례를 개정했기 때문에 다시 추가적으로 문제가 발생하는 것은 27개 유원지가 현재 제주도에 있습니다. 도시계획조례를 보면 유원지에서 30% 정도는 숙박시설을 할 수 있다고 조례를 만들었습니다. 그런데 이게 다시 대규모 난개발을 일으킬 수 있는 근거가 될 수 있는 부분에 대해서 제주도와 도지사가 정확하게 도민들에게 알려야 될 것 같아요.

예래휴양형주거단지 조감도(사진=자료사진)



◆ 김동현> 결국은 국제자유도시 특별법이 제정된 이후에 제주국제자유도시개발센터, JDC가 설립이 됐잖습니까. 근데 개발사업과 관련해서 그때의 생각은 대규모의 복합리조트가 필요하다고 하는 것이 당시의 생각이었습니다. 그러려면 땅이 있어야 되잖아요? 근데 토지와 관련된 부분에서 유원지로 지정된 곳, 이런 곳들이 대규모 개발사업과 관련한 토지로, 배상지로 선정이 됐었구요.

그 중의 하나가 예래동이었구요. 그 과정에서 유원지라고 정의되어 있는 국토관련 개발법에 관련돼있는 규정, 그게 유원지라든지 공공복리의 증진을 위해서 쓰여져야 된다는 말이에요. 근데 지금 현재 예래동 휴양단지도 그렇고 헬스케어타운도 그렇고요 무수천도 그렇고, 유원지이긴 하지만 거기서 시행되고 있는 개발 사업은 사실상 숙박 휴양 그러니까 분양형 콘도와 관련된 사업이잖아요. 50%가 넘습니다.

결국은 JDC가 공공기관임에도 불구하고 결국은 공공기관이 아니면 개발 사업을 할 수 없는 곳을 공공계약으로 매입해서 개발 사업을 추진하고 그 개발 사업에 분양형 콘도를 통해서 수익을 창출하려고 하는 사기업에게 넘겨버린 거죠.

이 과정 속에서 각종 편법과 법적인 절차를 무시한, 행정적 절차를 무시하는 JDC의 어떤 오만함? 그에 동조했던 제주도정의 무책임, 이런 것들이 결부가 돼서 지금의 사단이 일어났다. 그럼 결국 이 책임의 소재는 물론 제주도에도 있겠지만 JDC가 1차적으로 지는 게 맞다 이렇게 생각이 드는 거죠.


◇ 류도성> 그렇기 때문에 특별법을 개정해서 유원지 특례를 포함시킨 거구요.

◆ 김동현> 그런데 그것도 굉장히 말이 안 되는 거죠. 사실상 소급입법이잖습니까? 위헌적인 발상이라는 거죠. 법학자들 사이에서도 당시 이 법 개정과 관련해서 굉장히 많은 논란이 있었습니다. 제주지역 시민사회단체들도 반발이 심했구요. 사실상 위법을 합법으로 만들어 주기 위한 법 개정이라는 거죠.

근데 이건 말이 안 되지 않습니까. 그래서 결국 제주도정이 이러한 법 개정에 매달리기보다는, 물론 법을 개정한 명분은 3,500억의 손해배상에서 제주도정이, 제주도가 좀 유리한 위치를 차지하기 위한 어떤 법적인 문제를 해결하기 위한 노력이라고 생각이 들긴 하는데요.

그럼에도 불구하고 여전히 무법을, 위법을 제대로 바꾸지 않고 여전히 법적인 절차를 무시한 채 이 문제를 해결하려고 했던 도정의 문제, 책임. 결국 이런 것들이 지금까지 와서 이런 사태를 굉장히 크게 만들었던 하나의 큰 원인이 아닌가 싶습니다.


◆ 김용철> 하지만 더 큰 문제가 발생합니다. 유원지의 30% 정도를 숙박시설로 할 수 있다는 새로운 조례를 도내 27개 유원지에 적용했을 때, 지금 27개 중에 14곳은 앞으로 관광숙박시설을 추가할 수 있게 돼 있습니다. 이게 문젭니다. 과거의 기준에서는 안 되게 돼있는데 14곳은 추가를 할 수 있고, 7곳은 이미 30%를 넘어버렸어요.

이것도 원칙적으로는 무효가 되는 판결이죠. 그 다음에 이호, 송악산, 오렌지파크 3개 지구는 이미 인허가절차가 진행 중인데 사업시설을 변경시켜서 숙박시설을 하더라도 제주도에서 인허가를 내줄 수밖에 없는 상황, 이 상황이 더 문제가 된다는 거지요.



◆ 김동현> 그러니까 법을 위반한 행정적 행위에 대해 면죄부를 행정 스스로가, 법을 또 위법하게 고쳐서 그것을 면죄부를 주려고 하니까 더 일이 꼬일 수밖에 없는 거죠. 그러니까 지금 법과 원칙에 의해서 이 문제를 해결하려고 했다고 한다면 이렇게까지 오지 않았다고 생각이 듭니다.

그런데 이것은 법과 원칙을 행정 스스로가 무너뜨려버린 거예요. 그러니까 그중에 제주도의 책임이 가장 크고 정치권의 책임도 크겠지만 가장 결정적인 책임은 JDC에게 있다고 생각이 드는데, JDC를 '제주 다판다센터' 이렇게 얘기하시는 분들이 있습니다. 이게 무슨 얘기냐면 7대 선도 프로젝트 담당의 역할을 하는 공적기관으로서 JDC가 선정이 되면서 일반 개인이라고 한다면 개발 사업이 전혀 불가능한 지역들, 예래동도 그렇고 첨단과학단지도 마찬가지구요.

근데 사실상 그렇게 개발 사업을 하겠다고 승인을 받아놓고 나서는 결국은 진행되고 있는 개발 사업을 보면 대부분 주거단지 조성사업이잖습니까. 첨단과학단지에 아파트가 지어진 것도 마찬가지구요. 결국은 JDC가 개발 사업을 진행함에 있어서 난개발을 부추기는 하나의 원흉으로, 주범으로 지금 지적되고 있고, 주목되고 있는 상황에서 JDC가 이에 대해서 합당한 책임을 져야 됩니다.

근데 지금 JDC가 갖고 있는 권한을 감시할 수 있는 기능 자체가 없어요. 제주도의회에서 JDC 관계자를 부르려고 해도 안 온다는 거 아닙니까. 그럼 결국 JDC는 제주도민의 삶과 굉장히 밀접한 관련이 있는 개발 사업을 진행하는데도 불구하고 제주도민들의 어떤 견제나 감시를 받지 못한다는 거죠.

이런 문제가 생기기 때문에 JDC는 제주도에 있어서 무소불위의 권력을 누릴 수밖에 없는 어떤 제도적인 허점, 이런 부분들도 이번에 개선할 수 있는 방법들을 모색할 필요가 있지 않을까 싶습니다.


◇ 류도성> 제주도로 이관하자까지 얘기를 하시는 건데..

◆ 김용철> 사실 일반인들은 JDC가 제주도의 공공사업, 사업 기관으로 생각하는 분들이 상당히 많습니다. 그리고 제주도 특별법에 보면 JDC가 어떤 개발 사업을 하는데 토지수용권을 JDC에게만 줬단 말입니다.

JDC는 이걸 가지고 땅을 공공 수용한 다음에 개발해서 땅 장사만 한 거 아닙니까? 신화역사공원도 그렇고 다 마찬가지죠. 근데 이렇게 할 수 있는 자원이 뭐냐, 도대체 JDC는 무슨 돈으로 하고 있는지 그래서 JDC의 결산서, 예산서를 한 번 봤어요.

2016년 수입 예산을 보니까 약 6,100억 정도가 됩니다. 근데 이중에 공항 면세점으로 벌어들인 수익이 약 5,400억, 88%가 공항 면세점 수입을 가지고 땅 장사를 한 겁니다. 그리고 약 5,400억 정도의 매출에서 물건 값이 한 2,900억, 쉽게 말해서 원가가 한 53%인데요.

이런 이익으로 제주도민들의 공공복리라든가, 시설자금에 들어가야 할 약 1,000억 원의 돈이 제주도와 도의회, 제주도민의 감시를 받지 않는 JDC로 가서, 이걸 가져서 뭔 일을 하는지, 땅 장사를 하는지, 뭘 하는지 모르는 구조를 고쳐야 되겠다고 봅니다. 또 하나는 잘 아시다시피 JDC 이사장은 공모를 하는데, 누구나가 다 아는 거 아닙니까. 청와대에서 내리꽂는 인사 아닙니까?

이분들은 제주도민의 삶의 질과 전혀 관계가 없고, 인사권자의 의지에 맞춰서가는 한마디로 봉급쟁이 사장이기 때문에 이 기회에 JDC를 제주도로 이관하는 문제까지도 다시 한 번 정치권이나 시민사회단체에서 나와야 될 시점이라고 보고 있습니다.

JDC공항 면세점(사진=자료사진)



◆ 김동현> 그러니까 이렇게 되면 JDC가 입장표명 하거나, 이와 관련돼서 어떤 통렬한 반성이 필요하죠. 근데 그런 움직임이 없지 않습니까. 심지어 제주도의회도 출석하지 않겠다고 이런 통보를 한 적이 있잖아요. 그러니까 이런 사실들을 볼 때, 결국 문제는 JDC에게 너무나 과도한 권한을 줬다는 겁니다. 이런 법적인 문제를 해결할 필요가 있겠구요.

또 하나는 뭐냐면 공항 면세점과 관련돼서 독점적인 권한을 줬잖습니까. 독점적인 이익을 창출할 수 있는 권한을 주고 나서, 그러면 결국 그게 본인들이 노력해서 얻은 수익이 아니잖아요. 그게 그렇다고 한다면 이런 수익을 제주도민들을 위해서 써야하는데, 근데 그 수익들을 제주도민들을 위해서 쓰지 않는다는 거예요.

결국 뭐냐면 개발할 수 없는 땅, 일반인들은 개발할 수 없는 땅을 공공이익을 위해서 개발하겠다는 명분을 세워놓고 나서 결국은 그걸 개발사업자들에게 되파는 행태의 사업을 하고 있거든요. 이런 사업을 하는 기관을 그대로 존속시킬 필요가 있겠느냐 라고 하는 근본적인 회의가 드는 게 당연할 수밖에 없는 거죠.


◆ 김용철> 지금 현재 이사장이 2017년 11월 7일 취임 1주년 담화를 내고 앞으로 사업계획을 발표하는데요. 전기차 시범단지를 만들겠다, 스마트 중심 단지를 만들겠다, 첨단 농식품단지를 만들겠다. 이 내용을 보면 이게 도지사 공약 같아요. 결국은 뭐냐면 남는 돈을 가져서 뭔가를 하기는 해야 되는데 사실 이 부분에 대해서는 이게 과연 앞으로 제주도민 발전과 삶의 질에 도움이 되느냐는 생각이 듭니다.

적어도 도의회 견제라던가 앞으로 진행 상황을 봐야 되는데 돈이 남으니까 쓰겠다는 이런 얘기를 하고 있구요. 이번 판결과 관련해서도 JDC이사장은 뭐라고 했나면 최종 결론은 지금 재판 중이니까. 1년 후에 이 문제가 정리될 거라고 했습니다.

그런데 이것은 법이 아닌 경제적인 문젭니다. 경제에서는 사적 계약이 우선이고, 쉽게 말해서 기브 앤 테이크가 이루어지는, 당사자끼리의 합의가 돼야 하는데, 예래단지에서 합의가 될 수 있는 게 과연 있나요?

그래서 정치권이나 JDC이사장이 있는 그대로 솔직하게 얘기를 하고 이 부분을 털어야지 이걸 봉합하고 잘될 것처럼 얘기하는 것은 문제를 더 어렵게 만들고 도민 사회 갈등과 도민 사회가 앞으로 엄청난 피해를 볼 것이라고 보기 때문에, 확실한 입장 표명을 저는 요구하고 싶습니다.



◆ 김동현> 그러니까 이런 법원판결이 나오고 나니까, 어떤 분들이 이런 걱정을 하는 거죠. 이렇게 되면 제주도에서 개발사업 못 하는 거 아니냐고 말씀하시는 분들이 있는데 이런 식의 개발 사업은 안 해도 되죠. 그러니까 유원지로 지정해놓은 이유는 뭡니까. 결국 도민들의 삶의 질, 그러니까 공공의 복리 증진을 위해서 유원지를 지정했는데, 이제는 유원지에 숙박시설 짓겠다는 거잖아요.

그러니까 그게 법적으로 문제가 있고, 그 행정적인 절차 인허가과정이 원천적인 무효라는 판단이 났고, 그리고 토지소유권 이전도 무효다 이렇게 판결이 났기 때문에 그럼 이러한 식의 개발 사업은 더 이상 안 되는구나 하는 현재의 교훈을 얻어야 될 텐데 행정은 교훈을 얻는 게 아니라 그럼 법을 바꾸려 그래요.

그러니까 저는 이런 식의 개발 사업은 더 이상 제주도민들이나 지역사회가 용납하지 않을 것이라고 봅니다. 그렇다고 한다면 새로운 개발모델에 대한 고민들이 필요할 텐데, 그런 고민들 없이 당장 어떤 소송에 대해서 유리한 위치를 차지하기 위해서 편법적으로 법을 개정하는, 그리고 편법을 통해서 사실상 불법을 묵인해주거나 방조하는데 행정이 도움을 주면 결국은 이게 굉장히 나쁜 선례를 낳을 수밖에 없다는 겁니다.


◇ 류도성> 두 분 모두 목소리가 많이 높아지셨는데, 정리를 할 시간이 벌써 됐습니다. 어쨌든 JDC가 특별법에 의해서 제주도를 국제자유도시로 만들기 위해서 만들어진 공공기관, 국가기관입니다. 그럼 두 분 말씀에 따르면 JDC의 역할이나 개발의 패러다임을 이제 바꿔야 된다는 말씀이신 거잖아요?

◆ 김용철> 저는 이 국제자유도시, 그리고 JDC를 만들 때는 개발이라고 하면 당시에는 부동산 개발이었습니다. 땅 파고, 건물 짓고, 분양하고, 콘도 짓고 리조트 짓는 거죠. 이게 개발이 아니고 난개발입니다. 이제 필요한 것은 우리 제주도가 살 길은 관광만이 아니고, 또 다른 먹거리를 찾아야 한다는 겁니다.

이제는 땅을 파헤치고 분양하는 이런 개발이 아닌 우리 흔히 얘기하는 10년, 20년 먹거리를 만들 수 있는 새로운 산업측면에서 개발로 가야지, 이제는 이러한 개발은 이제 그만해야 된다고 보고 있습니다.


◇ 류도성> 부동산 말고 지속 가능한 개발과 산업을 찾아야 한다.

◆ 김동현> 결국 부동산 업자들, 기업들의 손쉬운 먹잇감이 됐던 게 지난 십년간의 일이었잖아요? 그렇기 때문에 JDC도 이번에 통렬한 반성이 필요하구요. 제주도도 새로운 개발전략이 필요하다고 보고요.

더 나아간다고 한다면 JDC가 면세점을 통해서 얻는 수익을, 지금 제주도의 이십대 청년들이 굉장히 어렵지 않습니까? 청년들을 위한 청년 배당이나, 여러 가지 정책적인 재원으로 활용할 수 있는 가능성이 되게 높아요. 근데 그런 재원들이 그렇게 사용되지 않는다고 하는 게 가장 큰 문제라는 거죠.

이런 부분들도 이번 지방선거에서 핵심적인 이슈가 될 텐데, 이런 부분들도 제주도민들이 좀 신중히 판단해서 앞으로 제주도의 미래를 어떻게 우리가 만들 것인가 하는 부분들에 대해서 우리가 좀 반성하는 계기가 되었으면 좀 좋겠습니다.

ryuds@cbs.co.kr

(대한민국 중심언론 CBS 뉴스FM98.1 / 음악FM93.9 / TV CH 412)
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최초작성시간 : 2018-01-22 오후 2:26:52
최종편집승인시간: 2018-01-22 오후 2:41:24
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